任何政府的大小，绝不是查查史书的官职编制就能弄清楚的，基层统计的缺失，超编，临时工，志愿者，从古到今应有尽有。古代政府的规模之大，超出了常人的想象。

在公共管理领域，政府与社会的关系始终是一个大问题。近些年，学界一直在倡导“小政府，大社会”的治理模式，由此而引发了对古代政府探究。中国古代的政府是小还是大，经常被人们拿来议论。有意思的是，我们可以看到两种自相冲突的言说，而且这两种言说的影响都比较大。一种言说强调中国古代的小政府传统，主要依据是历代政府的官员数量，无论是网络还是正规论文，都有人不断说历代王朝的官员数量如何少，以衬托出当今官员数量之多。另一种言说强调中国古代的大政府本质，反复指出古代国家的边界如何大，蚕食鲸吞了社会的地盘，政府庞大而社会弱小，阻断了社会自我治理的可能性。这两种说法在逻辑上是相悖的，更要命的是，两种说法有时还会出现在同一人之口，冰炭同炉，倒也是一种奇葩。当然，读者不难理解，所有这些言说，不过是以古人之陈酿，浇当今之块垒，大可不必较真。然而，这种不较真，又会在无意之中滋生出对历史的轻慢，把本该严肃古板的历史真的当作任人打扮的小姑娘。一旦滋生出对历史的轻慢或者把历史随心所欲拧成麻花，危害更大。

政府的大小，应该有而且必须有评判的尺度。大体上，这种尺度起码要包括两方面的指标：一是人数多少和规模大小，二是权力高低和职能边界。

经常见到关于古代政府官员人数的说法，尤其是古代的官民比例，往往给人比较强烈的视觉刺激。例如，报刊和网络上有这样一组数字：中国官民比例汉代为1︰7948，唐代为1︰3927，明代为1︰2299，清代为1︰911，民国为1︰294，当今为1︰30。笔者至今不知道这种比例是怎么算出来的，但是，当这种数字被人大代表在很庄严的场所讲述、在很权威的报刊引用时，就需要稍加考证。

这组数字肯定是依据某种资料计算得出的，不能说完全没有根据。但是，有四点需要提请注意：第一，凡是说古代官员数量之少者，必须注意到古代的官员数量往往只包括官而不包括吏，如果考虑到任何政府结构都是金字塔型，上面的官员之下肯定存在一个庞大的基座，赞许古代官少者就要反问自己，是不是站得太高了点，把金字塔的基座忽视了？第二，这种数字往往来自史籍中的志书记载，而稍有点常识就知道，相关志书多数记载的不过是一种“编制”数据，编制之外还有很大空间，时至今日，编外问题和临时工问题依然十分突出，我们不要想当然地认为古代的编制限制就那么可靠。第三，即便是编制数量，也有相当大的弹性。例如，正史《职官志》在叙述某个官职时，有不少官职下面写的是“无员”。不要以为无员就是没有人，其准确含义是不受编制限制，职数可多可少。第四，有些人无论如何也不能算进官吏队伍，如明清的师爷、长随，他们虽无官身却从事官务，官场离不开他们，就人数而言，师爷和长随的数量，要远远大于长官数量。鉴于这几个因素，按照史籍编制人数核算的政府规模，只能作为参考。

以汉代为例，所谓汉代官民比例将近一比八千的说法，估计是从《汉书·百官公卿表》中“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”的记载中计算出来的（即便是按照这个数据，计算仍然有误。据梁方仲《中国历代户口、田地、田赋统计》的数据，西汉人口为57671401，除以120285，为480∶1）。而这个数据的问题在于大量掾属（下级小吏，相当于今之科长科员）的数量说不清，汉代所有掾属都由行政长官自行聘任，根本不在朝廷的掌握之列。据《续汉书·百官五》注引《汉官》的数据，东汉的河南尹和洛阳县下属员吏为：“河南尹员吏九百二十七人，十二人百石。诸县有秩三十五人，官属掾史五人，四部督邮史部掾二十六人，案狱仁恕三人，监津渠漕水掾二十五人，百石卒吏二百五十人，文学守助掾六十人，书佐五十人，循行二百三十人，干小史二百三十一人。”洛阳县“员吏七百九十六人。十三人四百石。乡有秩、狱史五十六人，佐史、乡佐七十七人，斗食、令史、啬夫、假五十人，官掾史、干小史二百五十人，书佐九十人，循行二百六十人”。一个郡有员吏近千，一个县有员吏近八百，恐怕规模不算小，但朝廷掌握的，不过寥寥十几人。考古出土的尹湾汉简，也有汉代一个乡员吏编制三四十人的记录，而史书所载乡官，不过三四个而已。更重要的是上述河南尹和洛阳县的员吏数据还仅仅是编制数据，实际人数多有超编现象。晋南乡太守司马整碑，“其阴刻掾史以下姓名，合三百五十一。议曹祭酒十一人，掾二十九人，诸曹掾、史、书佐、循行、干百三十一人，从掾位者九十六人，从史位者三十一人，部曲督将三十六人。其冗如此。以《晋史》考之，南乡本南阳西界，魏武平荆州，始分为郡。至晋泰始中，所管八县，才二万户耳。而掾史若是之多！掾史既然，吏士又可知矣。民力安得不困哉！”（洪迈《容斋随笔》卷十一《南乡掾史》）

关于超编，这是历朝历代都无法根绝的顽症。秦汉时期的超编很难找到具体史料，而明清的超编则有大量记载。根据《光绪会典》，清朝全国地方各级衙门共有编制书吏（称为经制吏）共31276人，一个县衙不过十几人，但实际上在顺治年间一县的经制吏就已经达到百人左右。有研究者对光绪年间四川巴县的吏胥数量进行过详细统计，即便是给朝廷上报的经过裁汰的书吏数字，也在87—269人之间变化（见李荣忠《清代巴县衙门书吏与差役》），而实际数量则可能超出许多。清朝衙役的数量，从道光以后基本上规定不能超出80人，但据周保明统计，吴江等七县一州衙门，大致每个县衙的经制衙役数量在141—224之间，而且还是裁汰后的上报数字。至于州县吏胥的实际数量，是一笔无法确认具体数字的糊涂账。有一个官员的奏疏中说：“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。”（游百川《请惩治贪残吏胥疏》）可见，编外人员和聘任临时工自古有之，不过当时的叫法是“贴写”“帮差”“白役”等等。最离谱的，莫过于道光年间曾任四川巴县知县的刘衡所言，他上任时，有衙役7000人，经他手遣散了6780人。有人怀疑刘衡有所夸张，但一县衙役动辄上千毫无可疑，有大量资料可以佐证。显然，计算古代官民比例，忽略这种超编现象，所得数据就失去意义。

至于编制本身就规定的“无员”，则无法以固定数据计入官民比例。如《汉书·百官公卿表》在九卿之首的“郎中令”之下列举属官有大夫、郎、谒者，而大夫有太中大夫、中大夫、谏大夫，“皆无员，多至数十人”；郎有议郎、中郎、侍郎、郎中，“皆无员，多至千人”；只有谒者编制明确，“员七十人”。汉代有大量关于“无员”之郎官数量巨大的描述，可资参考。计算官员数量，不能不考虑这种“无员”的伸缩性。

至于明确不是官吏也不计入官吏数据的，各朝都有，在王朝晚期尤为明显。明清时期，官员自行聘请的师爷，随身带来的长随，不可能列入官府的计算范围。他们的身份是私人，但他们的作为在官府。师爷是官员聘请的私人顾问，不能上大堂，不能进签押房（处理公文的办公室）；长随是老爷的私人跟班，同官府无关，只为老爷提供私人服务。然而，师爷和长随，其人虽在官府之外，其事却无论如何也不属于“社会”。师爷的正式称谓是幕友，“掌守令司道督抚之事，以代十七省出治者，幕友也”（韩振《幕友论》）；“长随非在官之人，而所司皆在官之事”（徐栋辑《牧令书》）。算官民比例时，这些人是“民”；看所作所为时，这些人在“官”。论证官民比例，必须考虑这种现实。所以，不加考证，随意拿史书中的某个数字就来大谈古代官民比例，不但有失严谨，而且会适得其反。以靠不住的数据去批评某件事情的荒唐，反而会使这件事情更加荒唐。总体来看，中国古代在人员规模上是否存在“小政府”，大有可疑。