1992年，时任中信公司董事长的荣毅仁先生两度视察宁波，提出整体开发大榭岛的战略设想。

1993年3月，国务院批复同意由中信公司成片开发大榭岛，实行国家级经济技术开发区政策。大榭开发区由大榭本岛和周围7个小岛组成，规划面积约36平方公里，其中本岛面积30.84平方公里。

1994年1月，国家经贸委批复同意成立中信大榭开发公司。大榭开发区开发之初采取的是企业化治理模式。这种模式的特点是通过设立一个企业(开发公司)来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共基础设施开发。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区，以及海南洋浦开发区都采取这种模式。

具体到大榭，在开发之初，由中信大榭开发公司负责开发区的开发建设工作，同时成立开发区管委会作为市政府的派出机构，开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让。管委会只负责行政管理事务，主要是制定规划、制度规范和落实政策，提供公共服务，不直接参与经营。

随着开发区开发建设的不断深入，这种模式也带来一系列问题，如公共产品供给不足，与政府打交道时由于没有行政级别办事效率降低等。大榭开发区的治理模式又变成政企合一模式，具体体现在开发公司和开发区管委会中很多职能机构是“两块牌子，一套人马”，公司内部的一些部门越来越“政府化”，开发公司的总经理和管委会主任是同一个人。