(1)辽国
辽国政治制度的主要特点是蕃汉并行,“兼制中国,官分南北,以国制治契丹,以汉制待汉人”449,即北面官和南面官。北面官中的宰相实际不是相职而是世职,南面官中的中书令(政事令)和同中书门下平章事,是相职但地位和作用却较低。另外,辽国皇族耶律氏和后族萧氏世代通婚,对政治有着重大影响。史称:“辽之共国任事,耶律、萧二族而已。”450
北面官
北面官的最高长官是宰相,总揽政务,下有总知军国事、知军国事等职。宰相本来是契丹建国前的部族官,称北府宰相和南府宰相,或简称北宰相、南宰相,北宰相由皇族担任,南宰相由后族担任。下有北南大王,由后族担任,北南大王低于宰相,掌管契丹部民事务。另有北南枢密院,长官为枢密使,总揽军政。辽朝的军政和民政没有严格区分,宰相和大王亦管军,枢密使亦管民。北院大王和南院大王之下,有都统军司、详稳司、都部署司,分掌所属部族的军务、马政和行政。
北面官中的政务机构,有大惕隐司、大国舅(敞隐)司、夷离毕院、敌烈麻都司、宣徽院、大林牙院、大于越府等机构,分管行政、司法、文秘、顾问等政务。
大惕隐司掌管皇族事务,官员为知惕隐司事、惕隐都监、惕隐等。大国舅司掌管后族萧氏二帐事务,官员称常衮(敞隐)等。
夷离毕本来是契丹建国前部落中处理纠纷的长老,建国后设置的夷离毕院掌管刑狱司法,受汉族官制的影响,夷离毕院设官有夷离毕、左夷离毕、右夷离毕、知左夷离毕事、知右夷离毕事等。
敌烈麻都司掌管礼仪,设官有敌烈麻都、总知朝廷礼仪等。
宣徽院掌管朝会、宴享、祭祀,长官为宣徽使。
林牙是契丹语对文士之称,大林牙院掌管契丹语文书,官员有都林牙、林牙承旨、林牙等。
于越本来是部落时期的军事首领,耶律阿保机称帝前曾任于越。建国后,于越成为“大功德”者的尊官,相当于太傅,终辽之世,只设过三人。
“凡辽朝官,北枢密视兵部,南枢密视吏部,北南二王视户部,夷离毕视刑部,宣徽视工部,敌烈麻都视礼部,北南府宰相总之。”451
南面官
南枢密院在南面官中最为重要,掌管军政大权,是由辽太祖时的汉儿司发展而来,辽太宗时改为枢密院,设有枢密使、知枢密院事、枢密副使、同知枢密院事、知枢密院副使事、枢密直学士等。
枢密院之下,仿汉制设置机构,有尚书省以及六部、中书省、门下省、翰林院、御史台、太常寺、崇禄寺(即光禄寺)、卫尉寺、大理寺、司农寺等。但是,这些机构并不固定,变更较多。尚书省是在辽太宗以后由枢密院中逐渐脱离出来的,主要掌管财政赋税,有尚书令、仆射,下设六部。中书省初名政事省,后改为中书省,掌管汉人事务,有中书令或政事令、大丞相(平章军国重事)、左右丞相(同平章事)、参知政事等。改为中书省后,有知中书省事、中书侍郎、中书省令史、中书舍人等。名义上是宰执,实际地位远低于枢密院。门下省为辽灭后晋沿用后晋之制而设,有门下平章事、门下侍郎、侍中、常侍、给事中、起居舍人等,基本上都是虚衔。翰林院掌管汉语文书,有总知翰林院事、翰林学士承旨、翰林学士、翰林应奉、翰林待诏等。御史台只负责已决狱讼的上诉,有御史大夫、中丞、侍御史等。九寺则多有名无实,为虚设之官。
(2)金国
金国政治制度起初极为原始,带有浓厚的部族色彩。完颜阿骨打称帝前,号称都勃极烈,其下属官员一律为勃极烈,而且均由亲族担任,只是在勃极烈前加上不同前缀以区分高下。以后征服的女真部落,则实行和勃极烈制相仿的勃堇制。这种勃极烈制和勃堇制一直保留到建国后。直到金熙宗天眷年间,才改用辽、宋官制,形成了较为正规的中央政府,史称“天眷新制”。
熙宗建制后,金国中央设有三师三公,即太师、太傅、太保、太尉、司徒、司空。三师由皇族担任,领三省事,一般由太师兼任尚书令。三省为尚书、中书、门下。海陵王正隆元年(1156年)罢中书、门下两省,只保留尚书省作为中央政府最高机构。从此,流行中国长达近千年的三省制中央政体开始向一省制转化,到元代彻底完成了由三省向一省的变革。金国尚书省的尚书令下有左右丞相各一人,平章政事二人,属于宰相之职,下有左右丞作为宰相辅贰。尚书省下设左右司,以郎中和员外郎掌管,分督六部,兼修起居注。尚书省下设六部。尚书六部之制,基本与唐宋相仿,以尚书、侍郎、郎中、员外郎分掌。与元代相比,金国六部有一定独立性,不完全听命于尚书省,省部意见不合,可以直接上奏皇帝。
海陵王撤销中书、门下两省后,原由门下掌握的封驳权转移到了尚书省。大定十六年(1176年)、十七年,金世宗先后谕诫宰臣道:“凡已经奏断事有未当,卿等毋谓已行,不为奏闻改正。朕以万机之繁,岂无一失。卿等但言之,朕当更改,必无吝也。”“朕年老矣。恐因一时喜怒,处置有所不当,卿等即当执奏,毋为面从,成朕之失。”452
金国以枢密院掌军务,与宋制不同的是,枢密院要受尚书省的节制。“枢密院虽主兵柄,而节制仍属尚书省”。但中叶以后,枢密院逐渐摆脱了尚书省的控制,专制军政,蔑视尚书省,凡有军事,省官不得与闻而由院官独任。赵翼曾专门叙述了这一变化453。
金国在尚书六部之外,还设立了大量府台司院寺监分类主管事务。
府有大宗正府、宫师府。大宗正府又名大睦亲府,掌管纠率敦睦宗族事务。宫师府为东宫官署,有太子三师等官,下设詹事院和左右卫率府等机构。
台为御史台,掌管监察纠举,有御史大夫、中丞、侍御史、治书侍御史、殿中侍御史、监察御史等。
司有三司:劝农使司、殿前都点检司、卫尉司。三司为泰和八年(1208年)将户部独立改制而设,不久又罢。殿前都点检司掌管侍卫亲军和宫中事务,其长官殿前都点检兼任侍卫亲军都指挥使,下有副都点检、判官、各种将军、符宝郎等,下设有宫籍监、近侍局、器物局、尚厩局、尚辇局、鹰坊、武库署、武器署等。
院有登闻检院、登闻鼓院、谏院、宣徽院、国史院、翰林学士院、审官院、弘文院、记注院、集贤院、益政院等。登闻检院隶属于御史台,掌管进告尚书省、御史台理断不当事。登闻鼓院则掌管进告御史台、登闻检院理断不当事。谏院系仿宋制而设,专司谏诤。宣徽院掌管朝会、宴享、殿廷礼仪、宫廷事务,下设主管仪卫的拱卫直使司、接待使臣的客省司、主管外方使臣贡礼的引进司、赞导殿廷礼仪的阁门局、主管宫内事务的尚衣局、仪銮局、尚食局、尚药局、宫闱局、内侍局、太医院、御药院、主管宫廷乐舞的教坊等机构。国史院为监修国史机构。翰林院为草拟制诏机构,有翰林学士承旨、翰林学士、翰林侍读学士、翰林侍讲学士、翰林直学士、翰林待制、翰林修撰、应奉翰林文学。审官院掌管奏驳除授官员失当事宜。弘文院掌管校译经史。记注院掌管起居注。集贤院和益政院属皇帝顾问性质。
寺有太常寺、大理寺。太常寺掌管礼乐祭祀,大理寺掌管详谳狱讼。
监有秘书监、国子监、太府监、少府监、都水监、军器监。其掌管与唐宋相仿。
(3)元朝
蒙古建国的历史,以忽必烈为界,可分为前后两期。忽必烈以前为大蒙古国时期,忽必烈以后为元朝时期。大蒙古国时期,军事上以万户统军旅,行政上以札鲁忽赤(断事官)理政刑,政治制度极为简单原始。到忽必烈改国号为元后,仿宋金之制,建立了以汉制为主的官制体系,其政治制度始与中原旧制逐渐吻合。但是,其间蒙古传统的因素仍依稀可见。
元朝政治,其最大的特点就是民族歧视。蒙古统治者将人分为四等,即蒙古、色目、汉人、南人,对汉人和南人采取歧视政策。因此,蒙古统治者尽管也用汉人,但始终没有出现过像北魏孝文帝、清朝康熙帝那样醉心于汉化、热衷于文章的最高统治者。可以说,蒙古族入主中原后,以其野蛮而扫除荡涤了中原汉族、特别是士大夫阶层中累积的繁缛酸腐之气,但也严重摧毁了士大夫的价值观念和道德体系。汉唐以来的“文治”传统被抛弃,“刀笔吏”成为政治中的主角。在制度层次上,这种指导思想的转变是元朝短命的一个重要因素,也是此后胥吏政治兴起的一个重要根源。
元朝的中央政府,以中书省、枢密院、御史台为政务主体。“中书总庶政,枢密领兵戎,而台谏司纠察”。元人陈祐称:
修军政,严武备,辟疆埸,肃号令,谨先事之防,销未形之患,士马精强,敌人畏服,此枢密之任也。若夫屏贵近,退奸邪,绝臣下之威福,强公室,杜私门,纠劾非违,肃清朝野,非御史不能也。如斗之承天,斟酌元气,运行四时,条举纲维,著明纪律,总百揆,平万机,求贤审官,献可替否,内亲同姓,外抚四夷,绥之以利,镇之以静,涵养人材,变化风俗,立经国之远图,建长世之大议,孜孜奉国,知无不为,作新太平之化,非中书不可也。454
中书省
元代中书省实际是承金国的尚书省而来,为政务中枢。之所以不叫尚书省而叫中书省,在于大蒙古国时期的文秘官员必阇赤(又名必彻彻,*阇读音dū,必阇赤为元代官名),比照汉名称中书而来。元之前的金,就已经将魏晋唐宋以来的三省制归并为尚书一省,到元代又进行了较为彻底的变革,形成了中央政体的中书省建制。本来,忽必烈建制时亦打算仿汉制立三省,但高鸣、阿合马等反对建立三省制,而主张一省制。高鸣上书曰:“方今天下大于古,而事益繁。取决一省,犹曰有壅,况三省乎!且多置官者,求免失政也。但使贤俊萃于一堂,连署参决,自免失政。岂必别官异坐,而后无失政乎!故曰:政贵得人,不贵多官。不如一省便。”455
金元改三省制为一省制,究其实质,在于其均为武力取天下,立国建制重效率而不重制衡,将治国重任系于“得人”而不是系于“典制”,看到了三省制的掣肘而没有看到三省制的控权。在政治制度上,一省制是一种倒退而不是发展,金元之所以权臣专政,内乱不已,在很大程度上与一省制有关。
中书省名义上的最高长官为中书令,但只有四朝由皇子兼领过中书令,其余时间并不任命。而且即使任命中书令,也不到中书省视事。中书令下设的左右丞相,是中书省的实际长官。左右丞相均为正一品,但蒙古习俗尚右,右丞相在左丞相之上。丞相之下为平章政事,从一品。丞相与平章政事均为宰相。平章政事之下设有左右丞,也叫左右辖,作为宰相的辅贰裁决庶务,左右丞下为参知政事,亦为宰相辅贰。左右丞与参知政事为执政,与宰相合称宰执。丞相、平章政事、丞、参知政事四个等级定制八人,故有“八府”之称。但从忽必烈开始,八府就不一定完全按每级两员设置,特别是平章政事,往往多于二人。
另外,元代还频繁使用参领中书省事、商议中书省事等等介于宰相与顾问之间的头衔,所以,元代宰执人数并非定制。在宰执人选上,向来由蒙古人担任右丞相,色目人则可以担任左丞相,汉人一般只能担任到平章政事一级,但为数极少,大量平章政事由回回人担任。在左丞、参政中,汉人约占半数;而到右丞一级,汉人则占不到五分之一。而且宰执以及其他重要官员,多来自皇帝亲兵性质的怯薛。
中书省实行集体宰相制,每日坐堂议事。“自中统建元以来,中书省官少即五六员,多则七八员,列坐一堂,凡政事议行之际,所见异同,互相轩轾,待其国相可否之,然后为定。”456在议事中,丞相特别是右丞相的意见至关重要,而且有最后定夺权。中书省每三日一入宫奏事。百司衙署的政务上奏,除枢密院、御史台、宣政院、徽政院等少数机构有直接向皇帝奏事的权限外,其他一律要经过中书省才能上达皇帝。“诸大小机务,必由中书。惟枢密院、御史台、徽政、宣政诸院许自言所职,其馀不由中书而辄上闻,既上闻而又不由中书径下所司行之者,以违制论。”457即使各衙门上封事,也得由中书省开视审查,然后奏闻。
中书省奏事,并非所有宰相全部参与,能见皇帝的人数很少。至大年间张养浩曾言:“况今省台奏事,多则三人,少则一人,其馀同僚皆不得预。有一人得旨而出,众人懵然不知者;有众人欲奏,而得入之人抑不上闻者。”458同样,皇帝诏令,朝廷遣使,都要通过中书省才能下达。武宗时又规定:“凡事不由中书,辄遣使并移文者,禁止之。”459以后曾多次重申,制诏玺书不由中书者一概禁止。
宰相还可以主持百官集议,所议事项一般属于典礼、立法、征伐、财政等大事,而官员任免、钱粮出入等常事不议。参加集议者没有严格规定,基本都是所议事项的相关官员和翰林集贤的顾问官员。所议结果,由宰相奏报皇帝。如有争执,则由皇帝裁决。
元代的宰相往往兼领他职,特别是兼知枢密院事和兼领宿卫,是宰相专权的一个重要途径。丞相以下的执政,则常兼领六部或卿监。如世祖晚期,阿剌浑撒里任尚书右丞(时尚书省亦为宰相机构),同时兼管秘书监,因“省里勾当莫不耽搁了去也”而辞免兼职。世祖以后,宰执兼任部院寺监者,史不绝书。
宰执之下,设有参议中书省事,正四品,其治所称参议府。参议主管左右司文牍,并分辖六部事务,参预军国重事决策。参议号称幕长,位仅次于宰执。在元代,正三品的六部尚书改授正四品的参议中书省事为升,而以参议调任六部尚书为贬。参议之下,有直属令史二人。
左右司相当于唐代的都省,各设郎中、员外郎、都事等。左右司之下分房办事,房下分科。左司管吏户礼三部,下设吏礼房(有南吏、北吏、贴黄、保举、礼、时政记、封赠、牌印、好事九科)、知除房(有资品、常选、台院选、见阙选、别里哥选五科)、户杂房(有定俸、衣装、羊马、置计、田土、太府监、会总七科)、科粮房(有海运、攒运、边远、赈济、事故、军匠六科)、银钞房(有钞法、课程二科)、应办房(有饮膳、草料二科)。右司管兵刑工三部,下设兵房(有边关、站赤、铺马、屯田、牧地五科)、刑房(有法令、弭盗、功赏、禁治、枉勘、斗讼六科)、工房(有横造军器、常课段匹、岁赐、营造、应办、河道六科)。左右司的下属掾属统称省掾,有蒙古、回回(色目)、汉人三部分。蒙古和回回多称必阇赤。省掾一般从七品职官以及部院台省令史中选拔,要求明达干练、长于吏事者。如中书省掾赵师鲁,史称其“于朝廷典章故实、律令文法,无不练习。临事明敏果断,执政奇之”460。省掾中分左右设提控掾史,总管事务。
中书省下辖六部,各设尚书、侍郎、郎中、员外郎分主其事。中统元年(1260年)初设中书省时,只有左右两部,吏户礼合为左三部,兵刑工合为右三部,至元二年(1265年)户部和工部独立,成为四部,到至元十三年(1276年)最后分为六部,形成定制。各部职掌,较唐宋略有变化。
吏部主管七品以下的官员选补、勋封爵邑以及考课黜陟等事。
户部主管户口、钱粮、田土、赋税、钱钞、府库等事,下辖各种仓、库、提举司、都漕运司、各路转运盐使司等。
礼部主管礼乐、祭祀、朝会、宴享、贡举等事,下辖侍仪司、拱卫直都指挥使司、仪凤司、教坊司、会同馆等。
兵部主管驿传、邮递、屯田、牧场等事,下辖大都陆运提举等。
刑部主管法律和汉人刑狱(蒙古、色目人刑狱归大宗正府管辖),下辖司狱司、司籍所等。
工部主管营造百工,下辖造作人匠总管府、提举司、工局、场、所等。
六部官员的选任,一般由宰相决定。六部奏事,也须经过中书省。宰相可以对六部官员直接进行处罚。
中书省有客省使,掌管直省舍人和宣使。直省舍人为官,由宿卫和勋臣子弟担任,宣使为吏员。“内则侍相臣之兴居,外则传省闼之命令”461。另外,还有主管出纳四方文移的管勾,磨勘左右司钱谷出纳的照磨,掌管中书省印的知印,负责百官医疗的省医,守卫门户的玉典赤(守门人),口头传译的怯里马赤(通事),等等。
中书省专设有职在监察审计的检校官四人,正七品。“诸检校官勾检中书及六曹之务,其有稽违,省掾呈省论罚,部吏就录罪名开呈。”462元人刘仁本称:“国朝署检校官为省属者,诚以检详法度,饬励纪纲,且匡翼宰辅大臣所不逮也。资班仅七品而关系甚重,视御史特少黜陟之柄耳。”463
另外,值得注意的是,元代宰相处理政务,六部办公署事,府院衙司各理其职,都带有浓厚的游牧部落治军色彩。例如,贵为尚书,还经常遭到宰相的杖责鞭笞,长官驭属下一语不合,便拳脚相向。桑哥任尚书右丞相,统领六部,“钟初鸣时即坐省中,六曹官后至者,则笞之”,动不动就直接上手与他官互殴。兵部尚书忽都答儿职事有误,桑哥“殴罢之而后奏”。甚至成宗也对中书宰执说:“桑哥虽奸邪,然僚属惮其威,政事无不立决。卿等其约束曹属,有不事事者笞之。”464延祐时,铁木迭儿道:“比者僚属及六部诸臣,皆晚至早退,政务废弛。今后有如此者,视其轻重杖责之。”465明代开廷杖大臣之例,恐与元代的这种现象有关。
同时,宰执与六部、六部与府院寺监之间的关系也不十分明确。尽管宰执也有分工,丞相全盘负责,平章以下分领庶务,但权限并不清楚,有时宰相甚至亲自处理细小事务。阿合马为相,“接受司县职分所掌之辞状,亲米盐之细务,今日点仓,明日点库,外示公勤,内蓄奸贪,失大臣之体,辱朝廷之尊”466。有元一代,宰相忙于琐事,中书文繁事疲的现象极为多见。这些,说明了当时中央政府的不成熟性。
元代有时还设尚书省,但不常置,总共只设过三次,旋即撤销。凡设立尚书省,其目的有二,一是用尚书省分中书省之权,二是临时搜刮财用。凡设立尚书省时,其设官置职与中书省相同。
元代没有门下省,不设谏官,御史台行使谏诤职能,而中书省行使封驳职权。在元代,中书封驳制敕,多为官员任用、赏赐过滥、用刑不当等事,称为复奏。忽必烈执政不久,曾要求右丞相史天泽复奏死刑。中统三年(1262年),“有旨谕史天泽:‘朕或乘怒欲有所诛杀,卿等宜迟留一二日,覆奏行之。’”467宰相安童曾奏请皇帝不能听信近侍干预官员任免,说:“今近臣伺隙,援引非类,曰某居某官,某为某职,以所署奏目付中书施行。臣谓铨选之法自有定制,其尤无事例者,臣尝废格不行。虑有短臣于上者,幸陛下察之。”468忽必烈去世后,中书省曾上言道:“国赋岁有常数,先帝尝曰:‘凡赐与,虽有朕命,中书其斟酌之。’由是岁务节约,常有赢馀。”
大德时,诏曰:“官员虽经特旨用之,而于例未允者,亦听覆奏。”至大元年(1308年),“中书省臣言,请依元降诏敕,勿超越授官,泛滥赐赍。帝曰:‘卿等言是。朕累有旨止之,又复蒙蔽以请。自今纵有旨,卿等其覆奏罪之。’”469
仁宗时,张思明为参政。“浮屠妙总统有宠,敕中书官其弟五品。思明执不可。帝大怒,召见切责之。对曰:‘选法,天下公器。径路一开,来者杂遝。故宁违旨获戾,不忍隳*(huī,毁坏)祖宗成宪,使四方得窥陛下浅深也。’帝心然其言,而业已许之,曰:‘卿可姑与之,后勿为例。’乃为万亿库提举,不与散官。”470至正五年(1345年),朵尔直班任参政,“有以善音乐得幸者,有旨用为崇文监丞。朵尔直班它拟一人以闻。帝怒曰:‘选法尽由中书省耶?’朵尔直班顿首曰:‘用幸人居清选,臣恐后世议陛下。今选它人,臣之罪也,省臣无与焉。’帝乃悦。”471
元末,李士瞻上书宰相,要求宰相行使封驳职权。“古者,制敕一下,事有弗顺于人而碍于理者,在百官有司,犹且三复还奏,不即奉诏。未闻宰相秉国之钧职,当绳愆纠缪,而徒以承颜顺旨为事者也。”472
枢密院
枢密院始建于中统四年(1263年),为最高统军机构。“枢密院,秩从一品,掌天下兵甲机密之务。凡宫禁宿卫、边庭军翼、征讨戍守、简阅差遣、举功转官、节制调度,无不由之。”473在中统四年以前,军务归中书省,宰相常常统军。自从设立枢密院后,兵民分治。但元代的枢密和中书对掌军政,与宋代的二府有所不同,主要表现为中书宰相在军务上,特别是在军事行动上有较大的权力。至元七年(1270年),曾有合并枢密于中书之议,许衡上奏二府的关系道:“兵之于国,在古已重,在后世为尤重。故枢密之设,特与中书对持,号为二府。兵兴,则宰相主之;事宁,则枢密任事。盖宰相平章军国,兵事可知也,而兵之籍则不与。枢密兼总兵马,兵籍可掌也,而兵之符则不在。体统相维,无有偏失,制虽近代,而意实仿古。”474许衡之议,说明元代宰相在军事上具有一定权力,枢密院实处于宰相节制之下。
枢密院名义上的最高长官为枢密使,由皇子兼任,其性质与中书令相仿,并不主事。实际长官为枢密副使(副枢)、佥书枢密院事(佥院),到至元七年以后,陆续置知枢密院事、同知枢密院事(位在副枢前)、枢密院判官等。枢密院从设置之初,就与中书省、皇帝亲军有着制度上的密切联系。有军国大事,往往是中书省和枢密院共议。中书省的宰相,有不少兼领院官。遇有涉及民政财政的军务,由中书省派平章政事商量院事。特别是宰相兼领各卫亲军,统领着军事实力,使枢密只能听命于宰相。但从制度上看,枢密院还是独立于中书省的,可以不经中书省直接奏事,可以自行举荐官属。
御史台
元代御史台的地位高于宋、金,是中央最高监察机构。其长官为御史大夫,辅贰为御史中丞,下有侍御史、治书侍御史等。下设殿中司,置殿中侍御史二人,纠察百官朝仪。设察院,置监察御史三十二人,刺举官吏,纠劾非违。御史台之下,设有两大行台,即江南行御史台(简称南台)和陕西行御史台(简称西台),御史台和行台之下,又设有二十二道肃政廉访司。
元代对御史台较为重视,忽必烈曾说:“中书朕左手,枢密朕右手,御史台是朕医两手的。”475御史台不但一直有直接奏事的权力,而且严格执行自任官属的惯例,其独立性远远高于枢密院。至元年间,御史中丞崔彧上言:“选用台察官,若由中书,必有偏徇之弊。御史宜从本台选择”476。其后,御史之选一直归于台内。文宗时,中书省对御史左吉提出非议,奏“侍御史左吉非才,不当任风宪”。御史台官伯颜立即以辞职威胁道:“左吉,御史所荐。若既用之,又以人言而止,台纲不能振矣。必如省臣所言,臣等乞辞避。”文宗只得以台官意见为准477。偶尔有权相破坏这一惯例的,随即会遭到抨击。至大二年(1309年)尚书省“奏用台臣”,监察御史张养浩就说:“尉专捕盗,纵不称职,使盗自选,可乎?”接着就有敕谕尚书省:“凡宪台除官事,后勿与”478。元代中书省的宰相可以兼领枢密院,但绝对不能兼领台官。即使像有拥戴之功的权相燕铁木儿,任丞相兼知枢密院事时也不得兼台职,而任御史大夫时则又不得兼省院职。其原因,在于御史台的主要监督对象就是中书省。
由于元代御史台具有较强的独立性,所以,元代御史弹劾宰相的事例非常之多,从世祖到顺帝几乎每个皇帝执政时都出现过,而且往往采取集体行动。如延祐四年(1317年),内外监察御史四十余人共同弹劾右丞相铁木迭儿;后至元元年(1335年),御史十九人联名弹劾平章彻里帖木儿;至正七年(1347年),监察御史弹劾右丞相别儿怯不花,顺帝不听,御史台所有官员皆上印绶辞职。整个元代,台省互相抵牾,常有矛盾,正是这种监督作用的反映。
但是,御史台的权力并非所向无敌,其关键在于皇帝的支持程度。如果皇帝支持宰相,则御史台往往受挫。即使在忽必烈时,这种情况也屡屡发生。至元十五年(1278年),“从阿合马请,自今御史台非白于省,毋擅召仓库吏,亦毋究钱谷数,及集议中书不至者罪之”479。极大地削弱了御史台的审计监督权。其后,对“不听话”的御史,或笞杖,或左迁,或流放,或杀头,致使御史台曾出现过“台官以下,察院之属,闭口吞声,见如不见。宴居高坐,闻若不闻”的现象480。到元代中后期,宰相权力逐渐渗透进了御史台,而且御史台的弹劾纠察也已经成为权力斗争的工具。英宗时铁木迭儿任相,其党铁失为御史大夫,其子锁南为治书侍御史,顺帝时撒敦任相,其侄唐其势为御史大夫;伯颜任相,其弟马札儿台为御史大夫;脱脱任相,其弟也先帖木儿为御史大夫;哈麻任相,其弟雪雪为御史大夫。叶子奇有言:“嗟乎!世祖设是官,本以防权奸胶固、党与盘结之患,使之有所防范,击刺以正国势。及其末世,台省要任,乃皆萃于一门,殊失养猫捕鼠、畜狗防奸之意。”481
元代在中书省、枢密院、御史台三大机构之外,设有大量府院司寺监,其地位高下不等,职掌轻重不一,下略述其较重要者。
大宗正府:为掌管宗室诸王驸马事务的机构。以诸王为府长,凡诸王有封者,均派断事官札鲁忽赤到府理事,定置札鲁忽赤四十二员。大宗正府主管诸王驸马投下的蒙古、色目人等一切事务。因为分封区域的自治程度较高,所以,大宗正府实际上主要管理蒙古人和色目人的争执狱讼。后来,大都、上都的蒙古色目人与汉人的纠纷,亦归大宗正府管辖。
翰林院:元代的翰林院分蒙古翰林院和翰林国史院。官职名称完全相同,惟翰林国史院带知制诰兼修国史(或同修国史)之衔,而蒙古翰林院无此衔。翰林院长官为翰林学士承旨,下有翰林学士、侍读学士、侍讲学士、直学士,下属有待制、修撰、应奉翰林文学、编修官、检阅、典籍等。翰林国史院以儒臣文士为主,皇帝往往以顾问视之,重大国事经常征询,典章仪制更要谘议,包括宰相人选一类政务,皇帝亦同翰林学士商量。世祖时阿合马有入相之谋,即请求翰林学士承旨王鹗举荐。成宗时左丞相缺,亦密召翰林学士承旨阎复征询人选。由宰相主持的百官集议,翰林学士和集贤学士为主要参议者。元人称:“我国家累圣相承,兴崇治化,凡议大政,皆命文学老臣共之。”482胡助有诗云:“两院最文馆,优游玉堂仙。扶杖会朝议,秉笔光史筵。”483但是,翰林官员如果奏事,还须通过中书省等机构,仰仗于台省大臣。翰林国史院除应对顾问外,主要事务是起草诏令和承旨撰写文字图籍。蒙古翰林院实际为翻译机构,用蒙古新字即八思巴文字颁布玺书,同时还将玺文译为汉蒙文字以外的他国文字。
集贤院:集贤院与翰林院同为元代的文苑词林,但翰林院主职草诏承制,而集贤院主职学校教育。集贤院设有大学士、学士、侍读学士、侍讲学士、直学士、待制、修撰等。主管提调学校、征求隐遗、召集贤良,兼管道教、阴阳、占卜等。下辖国子监、国子学、兴文署等机构。国子监设有国子祭酒、国子司业、监丞等,掌管学校教令。国子学设有博士、助教,掌管教授生徒。兴文署设有署令、署丞、典簿等,掌管提调学生饮膳及文牍簿书。
宣政院:初名总制院,以国师八思巴管领,后以帝师领院事。宣政院长官为院使,常以朝廷大臣兼任,位居第二者由帝师推荐僧人担任。其下设有同知、副使、佥院、同佥、院判、参议等。宣政院专管吐蕃地区和佛教事务,下辖吐蕃地区三路宣慰司。宣慰司之下,又分设安抚司、招讨司、宣抚司和元帅府、万户府等,这些机构的官员,一般由帝师或宣政院举荐当地的僧俗首领担任。从设立宣政院开始,中央政府始有了对吐蕃地区的有效管理。
宣徽院:主管宫廷饮食、燕享宗戚宾客等事,同时掌握诸王怯薛、怯怜口粮,管辖蒙古各万户、千户的应纳征发,官牧牲畜的抽分和岁支饲料等。宣徽院长官为院使,其下设有同知、副使、佥院、同佥、院判等。下辖光禄寺、尚舍寺、阑遗监等数十个事务机构。
宣政院和宣徽院,属于元代少数可以直接奏事的机构,所辖属员和下设机构官员,可以自选而不必经过中书省。但其独立性低于御史台。
奎章阁学士院:为儒臣研习典籍著作机构。
太常礼仪院:掌管大礼乐和祭祀。
典瑞院:掌管宝玺和金银符牌。
太医院:掌管御用医药。
将作院:掌管宫廷冠服配饰器皿织造及百色造作。
通政院:掌管驿站。
储政院:又名詹事院,掌管太子事务。
徽政院:掌管太后事务。
中政院:又名资政院,掌管皇后事务。
大司农司:主管农桑、水利、乡学、赈灾等事务,以大司农为长官,下设大司农卿、少卿、丞等,所属有籍田署、供膳司、永平屯田总管府等机构,还曾一度设置过若干道劝农使司,分道巡行督察农事水利。
崇福司:掌管宗教事务,设有使、同知、副使、丞等。
武备寺:掌管兵器缮治收发,设有卿、同判、少卿、丞等。下辖库、局与各路军器人匠提举司等。
太府监:掌管钱帛出纳。
度支监:供给马驼刍粟。
利用监:掌管皮货衣物出纳。
秘书监:掌管历代图书典籍。
都水监:掌管河渠堤防水利桥梁闸堰。
司天监:掌管历象术数。除设提点、监、少监、丞外,还有提学、教授、学正,下有天文科、算历科、三式科、测验科、漏刻科,各设管勾等职。
回回司天监:掌管回历星算。
司禋监:掌管巫师祈禳。
元代机构繁杂,大凡有一事则设一署。除上述机构外,还有大量院司寺监。如主管宗教寺庙事务者,还有隆禧院、会福院、崇祥院、寿福院、殊祥院、太禧宗禋院等。主管皇帝和皇后杂务、个人私产及所属人户者,还有中尚监、太仆寺、尚乘寺、长信寺、长秋寺、承徽寺、长宁寺、长庆寺、宁徽寺、延徽寺等。
另外,大蒙古国时期的断事官制度,入元以后一直有遗留。元代在中书省、枢密院、大宗正府等机构之下,都设有札鲁忽赤,即断事官。中统年间,中书省有断事官三十一员,枢密院有八员,大宗正府有四十一员。“其名甚重,其员数增损不常,其人则皆御位下及中宫、东宫、诸王各投下怯薛丹等人为之。”484这些断事官,全部来自怯薛,是大蒙古国时期诸王派员参与中央管理的遗留。据王思诚《中书断事官厅题名记》称:“中统、至元间,尝以丞相领之,至八年始给三品银印,曰中书省断事官。爰有常秩,以迄于今。宣命四员,其在宗藩戚畹膺王爵者,各得奏任二员或一员,世袭为之。通数十员,衣紫横金,身章惟一。”485断事官的职掌,以监察刑狱、决断政务为主。“元朝旧制,一切政务皆断事官关决”;“建断事官视中书,凡听讼、决狱、寄请、征比、程期会、纠愆违属焉,可谓繁且重也。”486