“主天子物曰尚，主文书曰尚书”212。尚书即掌管天子文书的官员。秦代就有尚书之职，而且有尚书令丞之分，还有了设置于少府之下的官署，但尚书的职权不是十分重要。“秦变周法，天下之事，皆决丞相府，置尚书于禁中，有令丞，掌通章奏而已。汉初因之，武宣之后，稍以委任。”213西汉一直有尚书。因尚书在宫内办事，故以士人和宦者杂用。如果用宦官担任尚书，则称中书，以同士人所担任的尚书区分。一直到汉武帝时，尚书的职权并不很大。司马迁任中书令，在《报任安书》里称自己所担任中书一职为“扫除之隶”，沮丧屈辱之情溢于言表，固有刑余激愤在内，却也可见此时的尚书不是显赫之职。

尚书地位的变化，同丞相权力的消长紧密关联。汉武帝时，以大司马大将军领丞相之事，尚书的地位开始变得重要起来。汉成帝时改丞相制为三公制，政府权力收归皇帝，而皇帝办事又依赖于尚书，故尚书的机构开始庞大。成帝时设有尚书五人，包括尚书仆射一人，其余四名尚书各领一曹，其中常侍曹主管公卿事务，二千石曹主管郡国事务，民曹（户曹）主管吏民庶人上书事务，主客曹主管外国夷狄事务。后来，又加设三公曹主管决狱事务，变为五曹。西汉晚期的尚书，同秦代和西汉前期相比，权任日重，而同东汉时期相比，则权任犹轻。此时的尚书，由于权力向中朝的转移而事务日益繁多，但其主要职责依然是上转下达，传递文书，在政治决策中并不起决定作用，仅仅是对政治决策有所影响而已。

从东汉光武帝开始，尚书所在之地变成了最高决策机构，原先地位微贱的尚书，现在反过来指挥着三公九卿。后人称：“西京之世，为尚书者权任犹轻，自入东汉，天下之政总归尚书，而三公具位。”（《永乐大典》转引《汉制丛录》）光武帝鉴于西汉晚期大臣专权的教训，“愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”214所谓“台阁”，即尚书台。“及光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府，尚书令为端揆之官。”②从此，尚书成了正式的中央政权中枢，因尚书的办公机构设在宫中，故称尚书台，又称中台。

尚书台在东汉的权力涉及立法、行政、司法各个方面，几乎无所不包。“出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正。斯乃文昌天府，众务渊薮，内外所折中，远近所禀仰。”215“尚书令主赞奏，总典纲纪，无所不统。”216成为当时的最高权力中枢。

尚书台的职权和地位在秦汉中央政府中是极为重要的。它拥有下列职权：

（1）出纳王命权。尚书的最初设置，其职责在于“通章奏”。进而演变为由尚书拆阅章奏，再进而演变为裁决、批办章奏。“故事：诸上书者，皆为二封，署其一曰副。领尚书者先发副封，所言不善，屏去不奏。”217到东汉时，尚书则由“通章奏”，发展为接受百官章奏，并可以对三公发令。

（2）选举、任用、考课权。西汉时，尚书已代表皇帝行使官吏的任免权。“旧制，令六百石以上，尚书调拜迁；四百石长相至二百石，丞相调除；中都官百石，大鸿胪调。郡国百石，二千石调。”218到东汉时，则明确规定尚书主管官吏任免。由尚书“掌凡选署及奏下尚书曹文书众事”（《续汉书·百官三》）。“选举诛赏，一由尚书，尚书见任，重于三公。”219尚书的选任官吏权，在东汉时甚至大到了可以向皇帝推荐宰相。顺帝时，尚书仆射虞翊曾推荐大鸿胪庞参有宰相器能，顺帝果然任命庞参为太尉录尚书事。原在西汉时期归丞相掌握的官吏考课、黜迁之权，到东汉也尽归尚书。

（3）刑狱、诛罚、弹劾权。东汉尚书，奉诏可责问三公九卿，自己可直接责问大臣掾属。大臣有罪，尚书可弹劾之。

东汉尚书权重势尊，其地位相当高。李固曾言尚书的权势说：“今陛下之有尚书，犹天之有北斗也。斗为天喉舌，尚书亦为陛下喉舌。斗斟酌元气，运平四时，尚书出纳王命，赋政四海。权尊势重，责之所归。”220将尚书比作天上的北斗星，可见其地位。尚书令与主管监察的御史中丞、司隶校尉，在东汉合称“三独坐”。而尚书台自身的尚书令、尚书仆射，加上六曹尚书六人，合称“八坐”。其他各种大臣，遇到尚书台官员，要为之避道让路，以尊台官。“凡三公、列卿、将、大夫、五营校尉，行复道中，遇尚书仆射、左右丞郎、御史中丞、侍御史，皆避车豫相回避。卫士传不得迕台官，台官过后乃得去。”221

尚书台的位置，同尚书的职权大小关系极大。汉代的尚书台，设置在宫之内，禁之外。因之，它的地位就有着明显的二重性。同宫外的三公九卿相比，它离皇帝较近，为皇帝的“近署”、“近官”，这正是它为什么能够取代三公职权，其地位日益重要的原因之一；但同禁内的侍中、中常侍等官相比，它又离皇帝较远，这也正是它为什么会逐渐演变为行政机构，其决策权又被内侍官员剥夺的原因之一。

由于尚书台实际上具有指挥三公九卿的职能，但它在名义上却只是九卿中少府的属下，名实不相符，位置摆不正。为了解决这种“名不正言不顺”的问题，汉代尚书台的长官常常不是尚书令，而是由皇帝另行委派比较亲信的大臣主管尚书台事务。所委任主管尚书事务者，多为上公、三公、九卿。委任的方式有领尚书事、平尚书事、视尚书事、录尚书事等。凡是加上领、平、视、录尚书事的官员，其地位仍是公卿，其职权却在尚书。三公九卿一旦被委派主管尚书事务，就意味着他的办公地点由宫外进入到了宫内。东汉时的三公毫无实权，但一加上领尚书事则身价百倍，就是因其由宫外官变为宫内官的缘故。

尚书台的正式长官为尚书令。凡无加衔领尚书事者在其上的时候，尚书令就是尚书台的实际长官，而一旦有领尚书事者在其上，尚书令就成了低一级的陪衬或执行性官员，甚至不置其官。西汉时，尚书令丞的级别同九卿下属的其他令丞一样，尚书令为六百石。到东汉时，随着尚书地位的变化，尚书令的级别也被提高到一千石。其下属官员和衙署，在东汉时也日益庞大。

东汉时尚书台的组织和尚书令的下属主要有：

尚书仆射。一人，秩六百石，为尚书令的副手，主管启封文书，拾遗补阙，进谏言事，协助尚书令处理台务，代理尚书令平治政事。

尚书丞。左右二人，秩四百石。左丞协助尚书令，并主管吏民章报；右丞协助尚书仆射，并主管财政库藏。

尚书郎。三十六人，每曹六人。初任者称为守尚书郎，满岁则称为尚书郎中，满三年后称为尚书侍郎，实际上是将尚书郎分为三个级别。西汉时，尚书郎缺，多以尚书令史久次者补之；东汉尚书郎缺，则从三署郎中选拔，每一缺试五人，择其优者补之。尚书郎办理各曹的文书事务，是尚书台的主体。但尚书郎的待遇并不比其他郎官优厚，即所谓“台职虽尊而酬赏甚薄”222。为了解决这一问题，东汉时，对尚书郎采取了一些加厚待遇的办法。例如，在尚书郎供职时，则给予较为丰厚的生活待遇。蔡质《汉官仪》曰：“尚书郎入直台中，官供新青缣白绫被，或锦被，昼夜更宿，帏帐画，通中枕，卧旃蓐，冬夏随时改易。太官供食，五日一美食，下天子一等。尚书郎伯使一人，女侍史二人，皆选端正者。伯使从至止车门还，女侍史絜被服，执香炉烧熏，从入台中，给使护衣服。”223另外，尚书郎的升迁比其他官职要快。“旧制，尚书郎限满，补县长令史丞尉”。县长只不过是三四百石级别的官职，东汉时，在尚书令郑弘的建议下，尚书郎限满，则改为补千石之官，后来甚至有迳迁二千石刺史或郡国守相者。

尚书令史。其秩级二百石，每曹设置三人左右，共十八至二十一人，负责办理各曹的具体事务。东汉时，尚书令史一般从御史台（兰台）、符节台令史中选拔。蔡质称：尚书令史“皆选兰台、符节上称简精练有吏能为之”（《续汉书·百官三》注引）。“能通仓颉史籀*（读音zhòu）篇，补兰台令史；满岁，补尚书令史；满岁，为尚书郎。”224西汉旧制，尚书令史任满三年，升尚书郎。东汉时，尚书令史任满，则迳补县令长。

尚书台作为汉代的政务中枢机构，其长官均严守机密。张安世以车骑将军领尚书事，每定大政后，辄称病出，闻有诏令，佯为不知，并派自己的属下吏员至丞相府问讯。孔光以光禄勋领尚书事，回家后有人问其温室省中树为何木，则答以他语。东汉郎顗针对选举归三司后竞相荐谒的弊端，以尚书机密为由，主张仍由尚书典选举：“尚书职在机衡，宫禁严密，私曲之意，羌不得通，偏党之恩，或无所用。选举之任，不如还在机密。”225东汉明帝在诏令中直接指出：“尚书，盖古之纳言，出纳朕命，机事不密则害成，可不慎欤！”226

从西汉到东汉，政务由丞相移至尚书，而尚书的本职在于协助皇帝办公，这一转移的实质，是政治决策的方式由朝议为主变为由皇帝个人独断为主，是皇权专制的一种发展和完善