将信用社改制成股份有限公司就是要通过建立法人治理结构防范金融风险，促进其健康、稳步地发展。但目前全国大多数中小银行的法人治理结构被严重扭曲，原信用社的许多弊病依旧存在，建立完善的法人治理结构已成为中小银行发展的迫切需求。

中小银行董事会运作存在的问题

中小银行法人治理结构由股东大会、董事会、监事会、高级管理层组成。各管理主体之间既要相互制约又要相互促进，商业银行才能良性运行。但现实情况是各管理主体都有职、责、权、利，但又都不对称，缺乏有效的激励、约束和制衡机制。如图5-1所示。

图5-1 中小银行董事会运作存在的问题

（一）股东大会、董事会集体功能弱化

股东大会是中小银行的最高决策者，但实际上股东大会只起了满足股份制企业法律规范的“形式要件”作用而已。

（1）许多中小银行董事会内部缺乏制约机制，代表大股东的董事利用优势地位，少数人决策，影响了决策的民主化和科学化。

（2）董事会成员结构中金融专业人才偏少，对拟决策事项不易发表有效意见，对非正常性经济行为也难以提出超前的预防性措施。

（4）有些行董事会的职责大部分通过董事长授权的形式交由行长行使，董事会在银行经营管理中发挥的作用较小。

（5）内部人控制现象较普遍，虽然董事会负责银行重大事项的决策，但董事会成员大都由经营班子组成，董事会成员与行长、副行长高度重合，并且董事会其他成员获取商业银行经营信息的渠道不畅，造成信息不对称，难以进行决策。结果经营班子成为内部决策的核心，形成了内部人控制的局面，真正代表股东利益的董事所起的作用并不大。

（二）董事长与行长之间存在“越位”或“缺位”现象

董事长、行长之间没有明确的授权，有的中小银行还是董事长或行长一长独大，缺乏有效的制约和制衡机制，无法从制度上防止个人权力的滥用。有的行董事长或行长对集体决策、个人负责的议事规则不以为然，重大问题还是个人说了算。

此外，有的中小银行董事长或者取代行长，直接干预商业银行具体经营，出现董事长“越位”现象，或者行长取代董事长，权力完全集中于经营班子，出现董事长“缺位”现象。这些都使得银行经营活动维系在某个人身上，既影响经营决策的科学性，又使中小银行面临巨大的个人道德风险。还有些银行的董事长、行长由一人兼任，董事会很难对行长进行有效的监督，使经营者未能真正感受到要对股东负责的压力和来自股东的鞭策，同时也使“领导班子”内部失去制衡机制。

（三）董事长、行长、监事长、党委书记之间关系不协调，没有形成内控与发展相统一的机制

四大主体管理负责人只从本身利益角度看问题，由于职责不明、议事规则不规范，再加上没有超脱于四者之外的权威“裁判”，董事长、行长之间分庭抗礼现象较为普遍，监事长也只从某个角度进行监督。有些地方还出现“以党代政”的现象，少数中小银行甚至还通过党组织统一经营思想，进行重大经营决策，造成职责权力极不对称。使得管理者的精力都耗费在权力之争、利益之争上，这些都使中小银行内部运作不顺畅，本来应该能促进业务发展的治理结构反倒成为业务发展的最大阻力。

中小银行强化董事会职能的路径

（一）建立科学、合理的董事会结构

我们认为，中小银行董事会人数为9~15人比较合适。规模较大、综合化经营程度较高、股权分散的银行董事会人数可以稍多一些；规模较小、投资组合比较单一、股权相对集中的区域性银行的董事会人数可以相对少一些。

由于商业银行的多元利益主体特征，商业银行的董事会特别强调相对于控股股东利益和相对于管理层的独立性。良好的独立性可以保证董事会公正、有效地行使其使命和职责，妥善维护包括债权人在内的各利益相关者的合理利益诉求。决定董事会独立性的主要指标是外部董事尤其是独立董事在董事会中所占的比例，因此，在董事会结构中要适当增加独立董事的人数。

在引入独立董事机制的过程中，商业银行要注意以下问题。

一是明确独立董事代表整体利益。

二是使独立董事的功能定位与监事会分开，切实保证其对内部控制人及主要银行股东的代表董事、经营管理人员与公司关联交易的监督制衡、审查、评价权力的有效发挥。

三是明确独立董事的义务和责任，主要有以下几点。

（1）强制规定独立董事参加会议的次数，并要求他们对此承担相应的责任。

（2）强制规定独立董事为银行工作的时间和改进经营管理或公司治理的提案数量。

（3）明确独立董事委托其他董事代为投票的责任。

（4）独立董事对履行责任出现过失或错误造成公司或其他股东的损失要承担连带民事赔偿责任。

（5）规范独立董事的产生方法和程序。应建立一个推荐委员会向股东大会推荐独立董事人选，然后由股东大会选举产生。

（6）确定独立董事的合理比例。独立董事比例应达到30%以上，并逐步提高比例，以确保独立董事形成一个有实质作用的群体。

（7）确定独立董事的任期。应规定独立董事的任期，一般为3年，最长不能超过6年。

（二）董事会会议程序应详细、规范

董事会会议规则是确保公司治理中核心权力运作规范的重要保障。《股份制商业银行公司治理指引》对于银行董事会议有所规范，但没有给予高度关注。虽然证监会发布的《上市公司治理准则》用专门章节规范了“董事会议事规则”，但没有对董事出席董事会问题提出要求。

我们认为对此应做出更详细的规定。

（1）董事会会议次数，董事会宜每月开会一次，而每季应最少开会一次。董事会应确保获得管理层提供足够的资料，以履行本身的职责。

（2）保存完整的董事会会议记录，银行应在每个财政年度结束后一个月内向银监会提交该财政年度董事会会议的次数记录。

（3）确保董事出席会议，对董事参加会议的数量应作严格限制。每位董事均应出席每个财政年度最少半数的董事会会议，并且银行应在每个财政年度结束后一个月内向银监会提交有关该年度个别董事出席会议的次数记录。

另外，为充分发挥独立董事的作用，独立董事（或外部董事）会议制度也是一项有价值的制度安排。银行要给独立董事（或外部董事）成员提供没有高级管理层人员在场的会议条件，讨论需由高级管理人员回避的重大敏感事项、对高级管理人员的综合评价、重大关联交易、监管部门或本行章程要求独立董事发表意见的事项和独立董事认为可能损害中小股东合法权益的重大事项，以及交流工作经验。

（三）完善董事会下设的专业委员会，有效发挥制衡和决策的作用

充分发挥董事会下设各类专门委员会的作用，有助于董事会工作的合理分工和提高效率，有助于董事会更好地履行职能。如图5-2所示.

图5-2 董事会下设的各类专门委员会

一般而言，在专门委员会全体通过的议案，在董事会上不仅能达成共识，减少讨论质询时间，而且执行也会比较顺利。目前，按照监管要求，商业银行需要设立审计委员会、风险管理委员会、关联交易控制委员会、薪酬与考核委员会和提名委员会（个别委员会可以合并设立）。

上述委员会中，除风险管理委员会外，均要求独立董事占多数且主任委员须由独立董事出任。此外，有些商业银行还自主设立了一些专门委员会，如战略委员会、执行委员会、社会责任委员会等。在近几年的探索中，各个专门委员会在银行公司治理中所起的作用越来越大，而且从单纯的议事向议事和授权范围内的决策相结合。从专门委员会的建设方向看，应着力做好以下几点。

（1）规范各委员会会议制度

委员会人数不宜过多，以３人为宜，最多不能超过５人，能够适应经常性会晤。董事会的相关决议事项应当先提交董事会相应的委员会进行审议，由该委员会向董事会提出审议意见。除董事会依法做出明确授权外，委员会的审议意见不能代替董事会的表决意见。各委员会要定期召开会议并适当提高会议频率，加强履行职责。在会议组织上，委员会会议可以在会议时间、地点、召开方式上灵活处理。

（2）加强各专门委员会主任委员的作用

为切实发挥专门委员会辅助董事会决策的职能，各委员会主任委员要主动作为，推动各委员会规范、勤勉运作。主任委员要牵头研究所在委员会主要职责的界定，并向高级管理层提出为保障委员会履行职责所需的各种背景材料；与其他委员和高级管理层商议后，提出本委员会全年工作计划。主任委员要引导各位委员对职责范围的事项及会议议题进行深入讨论，并负责向董事会报告会议审议情况。在闭会期间，还要主动了解和持续跟踪委员会相关意见和建议的落实情况，加强与各位董事和高级管理层的沟通。

（3）加强各委员会运作的基础保障工作

董事会办公室负责委员会会议的组织、筹备和记录，是委员会与本行日常沟通的纽带，是董事会及各委员会的常设秘书机构。为有效做好服务工作，董事会秘书和董事会办公室负责人可通过列席全行层面的重大会议、专题会议和行长办公会议等多种方式，全面了解本行经营管理重要事项。董事会办公室要为各委员会配备专职秘书人员，承担会议组织、材料准备、协调督办等工作，确保将各委员会的职责落到实处，条件成熟时可考虑设立专门委员会秘书处。

标杆实践分析

（一）案例简介

中国民生银行于1996年1月12日在北京正式成立，是我国首家主要由非公有制企业入股的全国性股份制商业银行，同时又是严格按照《公司法》和《商业银行法》建立的规范的股份制金融企业。

2000年12月19日，中国民生银行A股股票在上海证券交易所挂牌上市。2003年3月18日，中国民生银行40亿可转换公司债券在上交所正式挂牌交易。2004年11月8日，中国民生银行通过银行间债券市场成功发行了58亿元人民币次级债券，成为中国第一家在全国银行间债券市场成功私募发行次级债券的商业银行。2005年10月26日，民生银行成功完成股权分置改革，成为国内首家完成股权分置改革的商业银行，为中国资本市场股权分置改革提供了成功范例。在《2008中国商业银行竞争力评价报告》中民生银行核心竞争力排名第六位，在公司治理和流程银行两个单项评价中位列第一。如今，民生银行已成功在香港上市了。民生银行在强化董事会职能方面进行了大量的探索与实践，并取得了较好的成效。

（二）强化董事会职能的做法

中国民生银行自成立之初，就先确立规矩，确立了较好的公司治理架构，明确并严格规定了“三会”和高级管理层的职责：股东大会是公司的权力机构；董事会对股东大会负责，执行股东大会的决议，决定公司的经营计划和投资方案，决定聘任或者解聘行长；监事会负责对银行财务以及董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督；行长对日常经营管理全面负责。

2003年，公司参照国际经验制定通过了《董事会议事规则》和《股东大会议事规则》两个规定。按法定程序设立了董事会战略发展及风险管理委员会、审计及关联交易委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会，使董事会的运作建立在多条“腿”的基础上。

2004年，民生银行高级管理人员实行新的年薪制管理办法，进一步将管理人员薪酬收入与管理水平、经营业绩挂钩。尔后，在强化董事会过程中，中国民生银行修订或制定了《董事会议事规则》、《董事履职尽责自律条例》、《独立董事工作制度》、《董事会战略发展委员会工作细则》、《董事会风险管理委员会工作细则》、《董事会审计委员会工作细则》、《董事会关联交易委员会工作细则》、《董事会提名委员会工作细则》、《董事会薪酬与考核委员会工作细则》，对董事会及各专门委员会的职责权限及审议程序等做出了明确规定，为董事会规范、高效行使职权奠定了坚实基础。

中国民生银行董事会与沪深两市上市公司董事会规模的平均水平相比，董事会规模较大，人数和人员构成符合法律法规的要求。中国民生银行在行业内率先聘请外部董事，也就是后来上市公司导入的独立董事。民生银行的第四届董事会共有董事成员l8名，其中董事长1名，副董事长2名，股东董事9名，独立董事6名。董事会下设包括战略发展、风险管理、审计、提名、薪酬与考核、关联交易控制六个专门委员会。除了战略发展委员会，其他五个专门委员会都是由独立董事担任主席。为了强化专门委员会的作用，决策性会议提案原则上由董事会专门委员会提出；其他有权提案人所提提案，应先由相应的董事会专门委员会研究讨论。

中国民生银行董事会专业委员职责明确，有具体的战略发展委员会、风险管理委员会、审计委员会、关联交易控制委员会、薪酬与考核委员会的职责，并强化了董事履职责任。在中国银行业，民生银行第一个制定了《中国民生银行股份有限公司董事履职尽责自律条例》，明确了全体董事的义务、基本职责、尽职要求、不当行为及失职问责，并对董事履职情况进行评价与通报。董事要尽到的职责，条例都有所规定。其中，规定独立董事择期上班制度为进一步发挥独立董事制度的作用，完善公司治理，做出了积极的尝试和制度创新，强化董事会工作的有效性。

从2007年3月开始，中国民生银行实施了独立董事到行内上班制度，规定独立董事每月上班l~2天。上班的主要工作是：研究所属委员会的工作事项；研究并确定委员会提出的议案；听取管理层或总行部门的工作汇报；讨论制定相关制度等。同时，为每个委员会都配备专职秘书，收集各种素材和信息传达给董事。这样一来，六个委员会就能正常运转。

为了避免独立董事成为“花瓶”，董事履职尽责自律条例要求，在年度股东大会上，每名独立董事应做出述职报告，并且要求独立董事应对董事会讨论事项发表客观、公正的独立意见。独立董事在发表意见时，应当注意以下事项。

（1）本行整体经营管理状况；

（2）重大关联交易；

（3）利润分配方案；

（4）高级管理层成员的聘任和解聘；

（5）可能造成商业银行重大损失的事项；

（6）可能损害存款人或中小股东利益的事项。

独立董事梁金泉强调：作为独立董事，必须认识到自己的责任重大，在参与决策时一定要非常慎重，对于需要决策的事项必须做到心中有数。同时，独立董事应该对整个公司负责，不能代表某个方面的利益，在决策时一定要做到公平、公正、公开。

2008年2月，民生银行第四届董事会第十六次会议审议通过了《独立董事年报工作制度》，以充分发挥独立董事在信息披露方面的作用。国内许多上市公司中的独立董事都是开董事会时才到场，表决时要看大股东的“眼色”行事，被人们讥讽为董事会的“花瓶”，而中国民生银行的独立董事都有自己专门的办公室，每个月必须到公司上班，每个人手里还握有重权，这才是真正“懂事”的董事。

中国民生银行董事会秘书职责明确，工作到位。主要职责如下：

（1）保证公司依法准备和递交监管机构所要求的报告和文件；

（2）保证公司有完整的组织文件和记录；

（3）保证有权得到公司有关记录和文件的人及时得到有关文件和记录；

（4）筹备董事会和股东大会；

（5）负责起草董事会和股东大会文件及有关规章制度；

（6）负责公司信息披露事务，保证公司信息披露及时、准确、合法、真实和完整；

（7）负责保管股东名册、董事会印章及相关资料，负责处理银行股权管理及托管登记方面的事务；

（8）董事会授权的其他事务。